政策原文解读原文解读

　　社会治理是国家治理的重要组成部分，城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理事关基层和谐稳定。
　　2017年4月，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，对加强和完善城乡社区治理作出了全面部署。
　　为加快推进社会治安治理改革创新，进一步提升城乡社区治安治理水平，中共湖北省委、湖北省人民政府印发了《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（鄂发〔2017〕30号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》的出台将为湖北城乡社区治理提出哪些路径策略？又有哪些创新之处？湖北省民政厅相关负责人做出了详细解读。
　　一、《实施意见》出台的背景及经过
　　2017年4月，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号，以下简称《意见》）。《意见》深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央对城乡社区治理的新要求，主动回应人民群众对城乡社区治理的新期待，科学总结近年来各地推进城乡社区治理的经验做法，明确提出了加强和完善城乡社区治理的新目标、新任务、新举措。省委、省政府高度重视《意见》精神在我省的贯彻落实，省委书记蒋超良等主要领导分别作出重要批示，要求相关部门结合我省实际，认真研究制定实施意见，抓好贯彻落实。
　　根据省委、省政府领导批示精神和省委办公厅、省委组织部意见，省民政厅组织有关人员成立专班，认真学习领会《意见》精神，深入开展调查研究，广泛征求各市州人民政府和省直有关部门意见，牵头草拟了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，于2017年9月中旬上报省政府审核。党的十九大召开后，根据省政府办公厅意见，《实施意见》草拟专班认真学习领会十九大关于基层治理、乡村治理和社区治理的新思想、新要求、新部署，对《实施意见》进行了修改完善，并比照《意见》的发文程序，在11月13日经省委副书记、省长王晓东和副省长童道驰审签后，于11月28日提交省委全面深化改革工作领导小组第16次会议审议通过。之后，《实施意见》草拟专班根据省委全面深化改革工作领导小组第16次会议审议时提出的意见建议，进行了修改完善。2017年12月30日，《实施意见》由省委书记蒋超良签发，印发各地贯彻实施。
　　二、出台《实施意见》的重要意义
　　城乡社区是社会治理的基本单元。加强和完善城乡社区治理，事关党和国家大政方针贯彻落实，事关人民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要基础工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对城乡社区治理提出了一系列新论述、新部署，为我国推进城乡社区治理指明了方向。2017年4月，中共中央、国务院专门印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对加强和完善城乡社区治理作出了全面部署。在十九大报告中，习近平总书记十多次提到社会治理、乡村治理、社区治理，凸显了城乡社区治理的地位作用，明确了城乡社区治理的目标任务，提出了城乡社区治理的路径策略。
　　近年来，全省各级各部门深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，把推进城乡社区治理作为加强和创新社会治理的的重要任务来抓，充分发挥城乡社区党组织领导核心作用，有序推进基层群众自治深入发展，城乡社区管理和服务功能显著增强，社会力量协同作用日益显现，社区服务水平和居民群众福祉不断提升。
　　当前，湖北正处于重大机遇叠加期和转型升级关键期，全面建成小康社会进入决胜阶段，省第十一次党代会高举旗帜、牢记嘱托，开启了“建成支点、走在前列”新征程，迫切需要加强和完善城乡社区治理，打牢基层基础，提供强力支撑。但就总体而言，我省城乡社区治理仍然存在社区自治和服务功能不强，基层群众自治活动的内容和载体相对单一，社区治理参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的参与缺乏长效机制，社区居民的参与缺乏组织化渠道等瓶颈问题。
　　因此，根据中央《意见》精神，结合我省实际，研究制定《实施意见》，是贯彻十九大精神和中央决策部署的具体措施，是夯实党的执政基础、巩固党的执政地位的客观要求，是适应基层经济社会发展新形势新任务的现实需要，是建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦的基础工程，也是湖北加快“建成支点，走在前列”进程的重要支撑，意义十分重大。
　　三、《实施意见》的主要内容
　　《实施意见》主要由引言和四个正文部分组成。引言简要阐明了制定《实施意见》目的和依据；正文的前三部分是加强和完善城乡社区治理的主要任务，最后一个部分是加强和完善城乡社区治理的保障措施。
　　加强和完善城乡社区治理的主要任务包括三个方面：
　　一是健全完善城乡社区治理体系。具体包括充分发挥基层党组织领导核心作用、有效发挥基层政府主导作用、注重发挥基层群众性自治组织基础作用、统筹发挥社会力量协同作用、积极发挥居民群众主体作用，推动形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。
　　二是增强城乡社区治理能力。具体包括提高社区服务供给能力、强化社区文化引领能力、增强社区依法办事能力、提升社区矛盾预防化解能力、增强社区信息化应用能力，通过“五大能力”建设，提升城乡社区治理水平。
　　三是补齐城乡社区治理短板。坚持问题导向，对准制约城乡社区治理的“五大短板”，从改善社区人居环境、加快社区综合服务设施建设、优化社区资源配置、减轻社区工作负担、加强和改进社区物业服务管理等五个方面采取针对性的措施，着力解决瓶颈问题。
　　加强和完善城乡社区治理的保障措施，主要包括加强组织领导、加大资金投入、加强社区工作者队伍建设、完善政策标准体系等四个方面。
　　四、《实施意见》的创新之处
　　《实施意见》是在深入调研、充分论证、广泛征求意见的基础上草拟的，既充分体现了《意见》精神，又结合湖北实际进行了创新发展，并力求做到合法合规、体现特色、切实可行，真正解决实际问题，推动工作创新发展。这些创新之处主要体现在以下两个方面：
　　（一）压缩了文字篇幅，文风朴实。
　　在草拟和修改完善《实施意见》过程中，根据省委办公厅、省政府办公厅的要求，严格贯彻执行中央八项规定和省委实施办法精神，不搞长篇大论，不搞照抄照搬，凡是中央《意见》提出了原则性要求和已经讲得非常明确的内容，在《实施意见》中不再重复。主要是结合湖北城乡社区治理工作实际和创新发展需要，提出贯彻落实的具体办法、措施和要求，保证中央《意见》精神在湖北落到实处。《实施意见》全文5770字，文字精炼，言简意赅。
　　（二）细化了政策措施，要求具体。
　　一是细化了工作要求。在《实施意见》第一部分第一条“充分发挥基层党组织领导核心作用”中，根据中央召开的全国城市基层党建工作会议精神，在《意见》强调基层党组织政治功能的基础上，增加了“发挥社区党组织的主导作用，坚持政治引领、组织引领、能力引领和机制引领，领导基层群众性自治组织依法组织居民开展自治”的内容，细化了强化基层党组织政治功能的具体措施；在第三条“注重发挥基层群众性自治组织基础作用”中提出，“城市社区居民委员会管辖范围一般以3000户左右为宜，农村社区建设试点在行政村范围内进行”，细化了基层群众性自治组织规范化建设的要求；在第四条“统筹发挥社会力量协同作用”中，提出要“全面推进社区社会工作，健全完善政府购买服务、社区公益创投等机制”，细化了“三社联动”的具体要求。在第三部分第一条“改善社区人居环境中”，根据城市老旧小区、城镇棚户区、城中村及危房改造的实际需要，细化了相关要求，提出要“合理调整规划，优化功能布局，完善配套设施”；在第二条“加快社区综合服务设施建设”中，明确了城乡社区综合服务设施建设的具体面积，提出“城乡社区综合服务设施按照每百户不低于30平方米和城市社区不少于1000平方米、农村社区不少于500平方米的标准配套”；在第三部分第四条“减轻社区工作负担”中，为减轻社区组织的行政工作负担，明确提出“基层政府职能部门、街道办事处（乡镇政府）不得与基层群众性自治组织签订目标责任书”。在第四部分第三条“加强社区工作者队伍建设”中，细化了对社区工作者教育培训工作的要求，提出“各级党委组织部门和民政部门要加大城乡社区工作者培训力度，财政部门要加大经费保障力度，保证城乡社区‘两委’主职每年参加一次培训，其他成员任期内参加一次培训”。
　　二是明确了考评措施。加强和完善城乡社区治理内容广泛，综合性强，涉及主体多，《意见》提出，要“形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”，并在多处提到相关方面的责任。为确保各方职责落实到位，在《实施意见》中，针对每一项具体工作任务，都明确了责任单位，其中排在第一位的是牵头责任单位，并根据《意见》精神提出了相应措施。在第一部分第二条中提出，“把履行社区治理主导职责纳入基层政府落实责任目标督导范围和绩效考核指标体系”；在第四条“统筹发挥社会力量协同作用”中提出，“把驻社区机关企事业单位履行社区治理责任纳入精神文明创建和社会综合治理考核指标体系”；在第四部分第一条中，为落实县、乡党委书记城乡社区治理第一责任人和直接责任人责任，提出“把城乡社区治理工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，纳入市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核，纳入党委、政府督察工作范围”。
　　三是提出了政策依据。在第四部分第三条“加强社区工作者队伍建设”中，鉴于部分地方因没有政策依据，没有对获得社会工作职业资格的给予职业津贴，提出“对获得初级、中级社会工作职业资格的在岗社区工作人员，每月分别给予不低于100元、200元的职业津贴”；在这一条中，还就社区工作者报酬待遇提出了政策依据，即“以市县为单位，按照不低于当地上年度城镇职工平均工资标准，合理设定社区工作者报酬体系；按照有关规定为社区工作者缴纳社会保险及住房公积金，所需资金由市县政府统筹解决”。
　　（三）体现了湖北元素，特色鲜明。
　　一是延续了省委省政府相关文件精神。鉴于城乡社区治理内容多、涉及工作面广，有些工作省委、省政府已经制定出台了相关文件，提出了明确要求，为保证省委、省政府相关决策部署及政策措施的连续性、系统性和一致性，在草拟《实施意见》过程中，专班人员对这些文件进行了广泛收集和认真学习，并将相关精神进行了统一。如，关于明确基层政府职能和权责清单，依据了《湖北省行政权力清单管理办法》（省政府令382号）及省政务管理办《2017年政府转变职能和行政管理体制改革重点工作及责任分工》；关于实现城乡社区组织全覆盖，依据了湖北省农垦事业管理局等7部门印发的《湖北省农垦国有农场办社会职能改革实施方案》（鄂垦发〔2017〕22号）；关于大力培育发展社区社会组织，依据了省委办公厅、省政府办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》（鄂办发〔2017〕25号）；关于增强社区信息化应用能力有关内容，依据了省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加快农村互联网发展的意见》（鄂办发〔2017〕21号）、省政府《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的实施意见》（鄂政发〔2016〕79号）、省政府办公厅《关于进一步加强基层便民服务工作的指导意见》（鄂政办发〔2016〕28号）；关于加强健康城市和健康村镇建设，依据了中共湖北省委、湖北省人民政府印发的《“健康湖北2030”行动纲要》（鄂发〔2017〕6号）；关于加强社区综合服务设施建设有关内容，依据了省民政厅、省委组织部等16部门发布的《湖北省城乡社区服务体系建设“十三五”规划》；等等。
　　二是吸纳了我省地方创新经验。在第一部分第二条“有效发挥基层政府主导作用”中，关于明确基层政府职能的有关内容，吸纳了武汉市加强基层基础建设的“1+10”系列文件和正在草拟的《街道办事处条例》的相关内容；在第五条“积极发挥居民群众主体作用”中，根据荆门市探索积分制管理办法、有效激发居民群众参与社区治理积极性的做法，提出“推广公益积分兑换等做法，完善居民群众参与社区治理激励机制”。在第三部分第二条“加快社区综合服务设施建设”中，关于新建住宅区配建社区综合服务设施的有关内容，吸纳了武汉市的经验做法，提出“住房建设规划、国土资源、民政等部门要加强协调配合，共同做好新建住宅区社区综合服务用房配套建设工作，房管部门要将新建住宅区社区综合服务用房配建情况纳入商品房预售许可和竣工交付使用备案管理；住房建设规划、国土资源、民政等部门要对用地、规划、建设、交接和使用进行监督管理”。在第五条“加强和改进社区物业服务管理”中，吸纳了武汉市实施“红色物业”，推进社区党组织领导下的居民委员会、业主委员会、物业服务企业“三方联动”以及实行物业服务托管等做法，提出“建立健全社区党组织领导下的居民委员会、业主委员会和物业服务企业‘三方联动’机制”， “探索对市场失灵、自治失效、无物业管理或管理不善的老旧小区等实行物业服务托管”等。在第四部分第二条“加大资金投入”中，吸纳各地在社区公益创投活动中探索社区公益金众筹的做法，提出“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会、社区公益金众筹等方式，有序引导社会资金投入城乡社区治理领域”。
　　五、贯彻落实的具体要求
　　贯彻落实《实施意见》是当前和今后一个全省时期城乡社区治理工作的重要任务，各地在贯彻落实的过程中要做到“三个结合”：一是要结合学习贯彻党的十九大精神抓好贯彻落实，二是要结合学习领会中央意见精神抓好贯彻落实，三是要结合各地城乡社区治理实际抓好贯彻落实。具体要做好以下几项工作：
　　（一）抓紧研究制定配套政策措施。省民政厅已将贯彻落实《实施意见》作为2018年民政工作的重要内容，在2018年工作要点和全省民政工作会议上进行了安排部署，将积极会同有关部门，加快研究制定相关配套政策，把省委省政府的决策部署细化为具体政策措施，具体包括关于加强城市基层党建工作的意见，农村基层党建工作条例，关于加强和规范村（居）务监督委员会建设的意见，关于培育发展社区社会组织的意见，关于推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”的意见，关于推进公益积分兑换完善居民群众参与城乡社区治理激励机制的意见，关于加强和改进社区物业服务管理的意见，湖北省社区工作者管理办法，等等。同时，督促各地各相关部门根据《实施意见》精神，以及本地党委政府的部署要求，结合本地实际，研究制定贯彻落实的政策文件，明确本地区加强和完善城乡社区治理的目标任务，细化落实措施，强化组织保障。
　　（二）认真组织开展检查督导考评。加强和完善城乡社区治理，涉及到30多个职能部门的职责任务，在《实施意见》中已经明确。同时，为保证这些职责任务的落实，提出了一系列考评督导办法，要积极会同有关部门，研究制定具体的检查督导考评办法，如“将履行社区治理主导职责纳入基层政府落实责任目标督导范围和绩效考核指标体系” “把驻社区机关企事业单位履行社区治理责任纳入精神文明创建和社会治安综合治理考核指标体系” “探索将居民群众参与社区治理、维护公共利益等情况纳入社会信用体系” “把城乡社区治理工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，纳入市、县、乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核，纳入各级党委和政府督查部门督查工作范围”的具体办法等等，并组织开展检查督导考评，促进各项工作任务落到实处。
　　（三）广泛利用多种媒体进行宣传。各级民政部门要在省委同意《实施意见》公开后，通过多种媒体、平台，采用多种形式，启动文件精神解读和宣传工作。要以此为契机，广泛深入宣传党的十九大关于城乡社区治理的新部署、习近平总书记关于城乡社区治理的新思想以及中央和省委省政府出台关于加强和完善城乡社区治理的重要文件的重要意义。同时，要广泛宣传近年来我省城乡社区治理的创新做法、典型经验，使城乡社区治理工作家喻户晓、深入人心，营造良好的社会氛围。
专家解读：补齐城乡社区治理短板是最突出的现实问题
杨述明 湖北省社科院副院长、研究员
　　《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》是我省历史上关于城乡社区治理最为重要的纲领性文件。《实施意见》按照社会治理体系和治理能力现代化的基本要求，对我省城乡社区治理作出了科学部署，并第一次就补齐城乡社区治理短板进行了专门具体安排。这充分说明，省委、省政府立足省情、社情，把握当前城乡社区治理最突出的现实问题，力求在新时代乡村振兴和城乡融合发展中，探索出一条共同实现城乡社区治理现代化的新路径。
　　目前，我省城市社区治理和农村社区治理虽然普遍性存在短板，但更为突出的是城乡之间存在着起点不同、阶段不同、区情不同等复杂的现实问题。《实施意见》提出，要坚持城乡统筹、协调发展的基本原则，构建共建共治共享城乡社区治理一体化格局，打破过去城乡分别治理的弊端，补齐城乡社区尤其是农村社区治理短板。从基层社会治理的顶层设计角度看，差别性的城乡社区治理制度与体系已经成为我省社会治理现代化、城乡融合发展和实现乡村振兴的重要障碍因素。解决好这一问题，关键在补齐农村社区治理短板。过去实施的城乡基层社会分别治理的弊端，最危险的就是固化“城乡二元”社会结构，加剧社会基本矛盾，阻滞城乡融合发展，对于全面建成小康社会、实现乡村振兴战略都将带来系列不利影响。
　　《实施意见》明确指出了我省城乡社区的五块短板，集中体现在社区人居环境、社区综合服务设施建设、优化社区资源配置、减轻社区工作负担以及加强和改进社区物业服务管理等方面。这些方面存在的短板都是我省城乡社区的共同差距，但农村社区却远非如此。农村社区现实中最为突出的问题大致也有五个方面，即资源投入严重不足，公共服务、公共设施严重滞后；人才严重缺乏，社区干部难选，能人难留；地区之间、村社之间严重不平衡，差别、差距较大；传统建制今非昔比，“空心村” “空壳村”等不断出现，农村社区建制需要大幅调整；城乡融合发展差别政策短时期内难以突破。凡此等等，《实施意见》已经从目标任务、工作要求和责任主体等方面都提出了针对性、操作性意见，都能够在其中找到解决的具体办法和路径。